Dlaczego PCM?
Powodów wyboru akurat PCM, jako źródła narzędzi oraz inspiracji w procesie tworzenia warsztatu analizy otoczenia naszej organizacji, instytucji zespołu jest przynajmniej kilka. Naszą uwagę zwraca jednak ten o najbardziej uniwersalnych charakterze: sposobu myślenia wpisanego w PCM.
PCM jest zbiorem doświadczeń europejskich, a pośrednio – światowych, sprawdzonych praktycznie w realizacji publicznych projektów, w uwarunkowaniach społeczno – gospodarczych i kulturowych Europy. PCM ma tę wartość, że wpisany jest w nią sposób myślenia europejskich, publicznych przedsięwzięciach. Sposób myślenia o sensowności projektów społecznych, ich planowaniu, realizacji i ewaluacji. Sposób myślenia o analizie korzyści, mierzeniu efektów, pozyskiwaniu źródeł finansowania oraz zasadach ich rozliczania
Dobre poznanie PCM zapewni nam myślenie o realizacji celów publicznych zgodnie z kanonami strategii, programów i projektów unijnych i jako takie uchroni nas przed popełnieniem zasadniczych błędów – w planowaniu i realizacji publicznych przedsięwzięć.
Znaczenie sposobu myślenia – dla jakości decyzji, najlepiej obrazują konkretne przykłady. Odwołajmy się do jednego z nich.
Oto przykład:
„/…/Komisja Europejska uznała, że finansowanie budowy lotniska Gdynia-Kosakowo jest niedozwoloną pomocą publiczną i nakazała Polsce odzyskanie od spółki 91,5 mln zł.
Unijni urzędnicy poinformowali we wtorek oficjalnie o zakończeniu postępowania ws. lotniska Gdynia-Kosakowo. Oto treść komunikatu, który tłumaczy, dlaczego KE podjęła taką decyzję:
„Komisja Europejska stwierdziła, że środki publiczne przekazane przez gminy Gdynia i Kosakowo na rzecz portu lotniczego Gdynia-Kosakowo przyznają beneficjentowi nienależną przewagę konkurencyjną, w szczególności nad lotniskiem w Gdańsku, co stanowi naruszenie unijnych zasad pomocy państwa. Zasady te nie zezwalają państwom członkowskim na przyznanie pomocy państwa w celu powielenia infrastruktury portów lotniczych, jeśli popyt na nią jest niewystarczający, jako że prowadziłoby to do zakłóceń konkurencji między portami lotniczymi i marnotrawienia pieniędzy podatnika. Aby przywrócić sytuację, która panowała na rynku przed udzieleniem pomocy, port lotniczy Gdynia-Kosakowo ma zwrócić nienależnie wypłacone środki w kwocie 21,8 mln euro (91,7 mln złotych). Ułatwi to złagodzenie zakłóceń konkurencji spowodowanych przez pomoc państwa. /…/
We wrześniu 2012 r. Polska powiadomiła Komisję o dokapitalizowaniu przez lokalne władze Gdyni i Kosakowa firmy odpowiedzialnej za budowę i obsługę portu lotniczego Gdynia-Kosakowo. Nowy port lotniczy, który powstał na bazie infrastruktury istniejącego lotniska wojskowego, miał być drugim portem lotniczym w województwie pomorskim i obsługiwać głównie ruch lotnictwa ogólnego, czartery i przewozy tanich linii. Wspomniany wkład kapitałowy miał pokryć koszty inwestycji oraz koszty operacyjne lotniska w początkowym okresie.
Prognozy? Nie były realistyczne
Zgodnie z unijnymi zasadami pomocy państwa inwestycje publiczne w przedsiębiorstwa prowadzące działalność gospodarczą można uznać za niestanowiące pomocy państwa, jeśli dokonuje się ich na warunkach, które zaakceptowałby prywatny inwestor działający w warunkach rynkowych. W trakcie dochodzenia Komisja stwierdziła jednak, że prognozy dotyczące ruchu lotniczego i przychodów przedstawione w biznesplanie lotniska w Gdyni nie były realistyczne, biorąc pod uwagę fakt, że port lotniczy w Gdańsku nie jest zatłoczony i znajduje się w odległości zaledwie 25 km. W takiej sytuacji żaden prywatny podmiot gospodarczy nie zdecydowałby się na inwestycję na takich samych warunkach.
Uwzględniając fakt, że port lotniczy w Gdańsku efektywnie obsługuje region, wykorzystując jedynie niecałe 60 proc. swojej zdolności przepustowej, Komisja stwierdziła, że pomoc dla lotniska w Gdyni nie służy żadnemu bliżej określonemu celowi leżącemu we wspólnym interesie, jako że port ten jedynie powiela infrastrukturę, która jest niedochodowa i nie ma zadowalających perspektyw biznesowych w średnim okresie. Pomoc jest zatem niezgodna ze wspólnymi unijnymi zasadami pomocy państwa dla sektora lotnictwa.
Dzięki finansowaniu publicznemu port lotniczy Gdynia-Kosakowo osiągnął nienależną korzyść gospodarczą, jakiej nie mieli jego konkurenci (w szczególności port lotniczy w Gdańsku). W celu usunięcia tej nienależnej korzyści i zaradzenia zakłóceniu konkurencji spowodowanemu przez pomoc, port lotniczy Gdynia-Kosakowo musi zwrócić 91,7 mln złotych (około 21,8 mln euro). Przywróci to sytuację panującą na rynku przed przyznaniem pomocy, usuwając lub co najmniej łagodząc zakłócenia konkurencji spowodowane pomocą. Odzyskanie pomocy przyznanej niezgodnie z prawem jest konieczne, aby zapewnić równe warunki działania na jednolitym rynku UE.
Porty rywalizują o ruch lotniczy
W ciągu ostatnich 20 lat funkcjonowanie portów lotniczych w UE uległo dogłębnym przemianom. Wcześniej porty lotnicze były traktowane przede wszystkim jako elementy infrastruktury, których zadaniem było zagwarantowanie dostępności regionów i umożliwienie ich rozwoju terytorialnego. Obecnie działalność portów lotniczych ma przede wszystkim charakter komercyjny, a poszczególne porty rywalizują ze sobą o ruch lotniczy. W ciągu ostatnich dziesięciu lat wiele dawnych lotnisk wojskowych przekształcono w cywilne porty lotnicze. Proces ten przyspieszyło pojawienie się tanich linii lotniczych. Jeszcze w 1992 r. na zasiedziałych przewoźników przypadało ponad 65 proc. sprzedanych miejsc w samolotach, podczas gdy tanie linie sprzedawały zaledwie 1,5 proc. wszystkich biletów. W 2011 r. po raz pierwszy udział tanich linii lotniczych w rynku (42,4 proc.) przekroczył udział przewoźników zasiedziałych (42,2 proc.). W 2012 r. ta tendencja nadal się utrzymywała (44,8 proc. dla tanich linii i 42,4 proc. dla zasiedziałych przewoźników). Duża liczba regionalnych portów lotniczych w niektórych regionach UE doprowadziła do znacznych nadwyżek zdolności przepustowej infrastruktury lotniczej w stosunku do popytu ze strony pasażerów i potrzeb linii lotniczych.
Celem kontroli pomocy państwa przeprowadzonej przez Komisję w tej sytuacji jest zachowanie równych warunków konkurencji w sektorze lotniczym, w taki sposób, by jednocześnie – jeśli zajdzie taka potrzeba – nie ograniczać władzom regionalnym możliwości zaspokajania potrzeb swoich regionów w zakresie dostępności i transportu.
Omawiana decyzja opiera się na obecnie obowiązujących wytycznych dotyczących pomocy państwa w sektorze lotnictwa. Komisja planuje wkrótce przyjąć nowe wytyczne dotyczące pomocy państwa dla portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych, które zastąpią istniejące zasady. Treść decyzji w sprawie portu lotniczego w Gdyni nie zmieniłaby się, gdyby nowe wytyczne, które zamierza przyjąć Komisja obowiązywały już teraz.” [1]
W cytowanym dokumencie pojawia się sformułowanie nawiązujące bezpośrednio do sposobu myślenia, jako kryterium rozstrzygającego o zasadności przedsięwzięcia: ”żaden prywatny podmiot gospodarczy nie zdecydowałby się na inwestycję na takich samych warunkach”.
Myślenie czynnościowe, a myślenie produktowe
Przeanalizujmy sposób myślenia czynnościowego -na przykładzie basenu. Myślenie urzędnicze czasów PRL jest myśleniem typu „przydania się”. Co by się nam przydało np. w naszej gminie? Jest szereg odpowiedzi – pomysłów projektów, które oczywiste są same z siebie i jako takie, nie wymagają dodatkowych uzasadnień. Jest wśród nich basen. Myślenie urzędnicze czasów PRL – owskich jest myśleniem czynnościowym, sankcjonującym działanie jako takie. Upowszechniała go kultura masowych zachowań takich, jak „tzw. czyny społeczne”. Ich sensem było robienie czegokolwiek, wzięcie udziału, działanie (jako dowód identyfikacji z nowymi instytucjami wymuszającymi nowe działania, mające zagwarantować wychowanie nowego społeczeństwa) – a nie korzyści, jakie z tego wynikają oraz ich potencjalni interesariusze.
Sensem projektu BASEN -zaistniałego w omawianej kulturze myślenia, było budowanie i oddanie do użytku basenu. Własnego, naszego, choćby obok w innej gminie – 10 km dalej –basen już był. Może nawet – tym bardziej, jeśli tam jest, gdyż „nasza gmina nie jest w niczym gorsza od tamtej”.
Przejdźmy teraz do sposobu myślenia wpisanego w myślenie unijne. Jest ono wpisane w metodykę zarządzania projektami: PCM. Na czym polega zasadnicza różnica? Otóż sposób myślenia PCM jest myśleniem problemowym i holistycznym. Nie jest to rozumowanie kategoriami „przydania się”, ale identyfikacji skali, wagi poszczególnych problemów, kolejności ich rozwiązywania oraz interesariuszy, którzy odniosą z danego rozwiązania określone korzyści. Odpowiedź na tak postawione pytania wymaga określonej wiedzy oraz metodologii jej pozyskiwania i metodyki działania. PCM jest właśnie próbą zebrania w jednym miejscu technik, metod, narzędzi pomocnych w udzieleniu odpowiedzi na tego typu pytania oraz dokonanie wyboru, przygotowanie, wykonanie oraz ewaluację tak pomyślanych projektów.
Basen w sposobie myślenia PCM jest po prostu basenem – obiektem spełniającym określone funkcje, narzędziem pozwalający zrealizować określone cele, rozwiązywać lokalne problemy. Z perspektywy PCM basen pojawia się nie na początku ścieżki myślenia, ale na jej końcu – o ile pojawia się w ogóle. Na początku jest lista potrzeb – problemów: np. skrzywienia kręgosłupa powszechnie pojawiające się u dzieci i młodzieży szkolnej, brak aktywności ruchowej, niska atrakcyjność miejsca, jako potencjalnego obszaru osiedlenia się, itd. Jeśli rozwiązanie tych problemów oraz innych, z różnych dziedzin życia społecznego – skrzyżują się na produkcie takim, jak basen, to budowa tego obiektu stanie się środkiem do rozwiązania problemów. Nie celem samym w sobie, ale środkiem.
Basen, to dodatkowe etaty, a więc wzrost zatrudnienia, to wzrost atrakcyjności miejsca zamieszkania, a więc magnes dla potencjalnych mieszkańców danego regionu itd. W omawianym sposobie myślenia na pierwszym miejscu znajdują się problemy i ich rozwiązanie. To są problemy konkretnych interesariuszy – dlatego mówimy o podmiotowości tego podejścia.
Można więc powiedzieć, że myślenie PRL- owskie i kategoriami PCM – to są dwie, diametralnie różne kultury, dwa całkowicie odmienne sposoby myślenia, które funkcjonują aktualnie obok siebie. Sposób myślenia PRL – owski ulega oczywiście ewolucji i adaptacyjnemu doskonaleniu – w uwarunkowaniach unijnych, opartych na preferencjach, którego sednem jest PCM. Przejawia się to w myśleniu typu: Na co moglibyśmy jeszcze pozyskać pieniądze z UE? Jest to logika myślenia czynnościowego – kontynuacja starej tradycji myślenia „przydatnościowego”.
Interesujące nas sposoby myślenia mają wiele form przejawiania się. Jedną z powszechniejszych – jest akceptowany model „dobrego gospodarza”, jako administracyjnego zarządcy regionu. Otóż dobry gospodarz, to taki, który ciągnie dla regionu ”co tylko się da i ile tylko się da”. Swojego głównego oponenta widzi w gospodarzu, który nic nie robi – i takie zestawienie jest dobrym lustrem dla pokazania własnych pozytywów. Co innego, jeśli tak rozumianego gospodarza skonfrontować z modelem dobrego gospodarza wychowanego w klimacie PCM: zabiegającego o racjonalny rozwój swojego regionu, a więc zabiegającego o to, co istotne, niezbędne, efektywne, potrzebne. Środowisko dóbr zdobytych, a środowisko dóbr potrzebnych – to dwa diametralnie różne miejsca, o odmiennym komforcie egzystencji.
Jest tutaj ponadto element czysto finansowy – najbardziej bodaj jednoznacznie pokazujący nieefektywność tego sposobu myślenia. Model czynnościowy odrzuca podejście holistyczne (całościowe, ogarniające problem ze wszystkimi jego uwarunkowaniami). W ujęciu fragmentarycznym, cząstkowym wartościuje się działania w ramach samych działań, bez ich szerszego kontekstu. W takim ujęciu widoczna jest przewaga środków możliwych do pozyskania, nad kosztami własnymi. Uzasadnia to sens projektu. W ujęciu cząstkowym nie widać jednak tego, że zaangażowanie jakichkolwiek środków w wybrane przedsięwzięcie – nie ma uzasadnienia w potrzebach regionu wyznaczanych problemami społecznymi i gospodarczymi. Natomiast odwołując się do przykładu zacytowanego powyżej powiedzieć można, że interesujący nas sposób myślenia bliski jest bohaterom Mieszkańców Tuwima, którzy wszystko widzieli oddzielnie.
Myślenie wkomponowane w PCM broni się przed takim podejściem określonymi technikami czy wreszcie całą procedurą działania – ułożeniem w cykl projektu -składający się z faz następujących po sobie, zapewniających logikę działania.
Mówiąc krótko: decyzja o budowie portu lotniczego w Gdyni nosi znamiona myślenia czynnościowego, niezgodnego z PCM – opartego na myśleniu produktowym.
Omawiając problematykę grup interesów zwracaliśmy uwagę na problem klientetyzmu w relacjach: grupa interesu – decydent. Mowa była o zakorzenieniu tej relacji i sposobu myślenia ukierunkowującego działania administracji – praktycznie wszystkich poziomów. Możemy obecnie dopowiedzieć, że rozpoznanie sposobów myślenia stwarza szansę zablokowania i stopniowej zmiany tego stanu rzeczy poprzez upowszechnienie kultury projektowej i sposobów myślenia takich, jak myślenie produktowe. Zaletą tych rozwiązań jest unikanie personalizacji problemu i tworzenie płaszczyzn działania pozbawionych tylko czy przede wszystkim – emocjonalnych motywacji. Płaszczyzna merytorycznego dyskursu i respektowania ustalonych reguł działania, standardów – jest praktycznie jedynym z możliwych rozwiązań w systemie demokratycznym nie tylko z nazwy lecz powszechnych działań, szczególnie w obszarze decyzyjności.
[1] http://trojmiasto.gazeta.pl/trojmiasto/1,35612,15436099,Komisja_Europejska__Lotnisko_w_Gdyni_musi_oddac_91.html [dostęp:
Realbetisx, it is good to bet now and play at realbetisx. Good! Yeah!